[COP26] 행동할 시간은 바로 지금 ⑧ - 글래스고는 무엇을 남겼나

지난 10월 31일부터 11월 13일까지 영국 글래스고에서 열린 ‘제26차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP26)’가 막을 내렸다. 당초 12일까지를 회의 기간을 뒀으나 마감기한을 넘기면서까지 논의가 이어졌고 ‘글래스고 기후합의(Glasgow Climate Pact)’를 채택했다.

파리 기후협약에서 합의한 산업화 이전 대비 1.5℃ 제한 목표가 유지됐지만, 구체적인 국가별 목표 계획에서는 많은 아쉬움을 남긴 채 내년 이집트 샤름엘셰이크에서 열리는 COP27에서 강화된 각국의 기후대응 목표를 제출하기로 했다.

2015년 당사국총회 이후 6년 만에 개최된 특별 정상회의에서는 우리나라를 비롯해 120개국 정상들이 모여 지구온도 1.5℃ 이내 상승 억제를 위한 범세계적 기후행동 강화를 약속했다. 더불어 처음으로 석탄발전과 관련해 논의가 이뤄지며 최종안에 ‘탄소저감장치가 갖춰지지 않은 석탄발전을 단계적으로 감축하기 위한 노력을 가속화한다’는 문구가 포함됐다.

‘글래스고 기후합의’ 대표 결정문 선언

이번 COP26에서 다뤄진 주요 내용을 살펴보면, 먼저 글래스고 기후합의(Glasgow Climate Pact)를 대표 결정문으로 선언하고 적응재원, 감축, 협력 등 분야에서 각국의 행동을 촉구했다.

적응재원 분야에서는 △선진국들의 적응재원·역량배양·기술이전 대폭 확충 촉구 △선진국의 적응재원 2025년까지 2019년 대비 최소 2배 확대 공약 환영 △다자개발은행, 금융기구 및 민간의 기후재원 동원 촉구 등의 내용이 담겼고, 감축 분야에서는 △2030까지 메탄 등 non-GHG 감축 검토 요구 △청정발전 확대, 탄소저감장치가 없는 석탄발전소의 단계적 감축 및 비효율적인 화석연료 보조금의 단계적 폐지 촉구 등이 실렸다.

특히, 협력 분야에서는 당사국 총회 개최국에게 ‘청년기후포럼’을 연례 개최토록 요청하는 것으로 합의했다. 이는 문재인 대통령의 COP26 기조연설에서 제안한 청년기후서밋 연례 개최 내용이 포함된 것으로 의미가 크다.

6년의 기다림... 파리협정 제6조 타결

이번 당사국총회의 최대 성과 중 하나는 지난 6년간 치열한 협상을 진행했던 국제탄소시장 지침을 타결해 2015년 채택된 파리협정의 세부이행규칙(Paris Rulebook)을 완성한 것이다.

2018년 폴란드서 개최된 COP24에서 탄소시장(6조) 지침을 제외한 8개 분야 16개 지침을 채택했으며, 이듬해 COP25에서도 타결을 보지 못했다.

가장 큰 쟁점이었던 국제 감축실적의 상응조정(이중사용 방지) 방법은 미국 등이 제안한 중재안이 당사국들의 동의를 얻어 합의도출에 성공했다.

내용은 감축 실적을 국제적으로 이전·사용시에는 상응조정하는 것을 원칙으로 하되, 제6.4조 감축실적 중 기타목적(Other Purpose)으로 허가된(Authorized) 실적은 상응조정 대상임을 분명히 하고, 허가되지 않은 기타목적의 감축실적에 대해서는 상응조정 대상여부를 구체적으로 규정하지 않았다.

또한, 2021년 이전 발급된 청정개발체제(CDM) 사업 감축실적(CER)에 대해서는 2013년 이후 등록된 사업에 한해 1차 국가온실가스감축목표(NDC)에만 사용할 수 있도록 하고, 사업유치국은 동 감축실적 사용시 상응조정을 유예하도록 했다.

협정 6.2조(협력적 접근법) 사업에서 발생한 감축실적을 적응재원에 활용하는 것은 사업 참여국의 자발적 공여를 공약하는 것으로 합의했다. 6.4조(CDM이후 체제)에서는 감축실적에서 5%를 의무적으로 공제해 적응재원으로 사용하고, 전지구적 전반적 감축(OMGE)을 위해서 감축실적의 2%를 취소(Cancellation)하는 것으로 결정했다.

다만 상응조정 방법론 정교화, 제6조 사업 감독·관리 체계 마련 등 후속작업이 필요해 탄소시장이 온전히 운영되기까지는 일정기간(약 1~2년)이 소요될 전망이다.

격년투명성보고서 구조 합의... 3대 보고분야 개도국 유연성 허용

이번 총회에 핵심쟁점 중 하나인 투명성 의제는 격년투명성보고서 구조와 이를 검토하기 위한 전문가 교육과정 개발 등에서는 협상 초기에 합의가 이뤄졌다.

그러나 3대 보고분야 보고를 위한 공통표양식 개발 협상은 막바지까지 선진국과 개도국간에 이견 차이를 좁히지 못하다가 개도국에 대해 유연성을 폭넓게 허용하는 방안이 수용돼 최종 합의가 이뤄졌다. 3대 보고분야는 △온실가스 배출 및 흡수량 △NDC 이행·달성 경과 △지원(재원·기술·역량배양) 제공이다.

기후변화로 인한 손실과 피해 지원 확대

전지구적 기후변화 적응에 대한 진전 등을 평가하기 위한 글로벌적응목표(Global Goal of Adaptation, GGA)에 대한 방법론, 지표 등을 개발하는 작업을 기후변화협약 부속기구(SBSTA, SBI) 주관 하에 2년간 진행하기로 결정했다.

기후변화로 인한 손실과 피해를 지원하는 산티아고네트워크 기능 확대에 대해서는 개도국 요구가 일부 수용돼 기술, 재정 등 지원에 대한 접근성(Access)을 보다 강화하는 방향으로 산티아고네트워크의 기능을 확대하기로 했다.

아울러 손실과 피해에 대한 기술지원을 촉진하는 재원 신설에는 선진국과 개도국이 동의했으며 감축, 적응재원 등과 독립된 손실과 피해 재원 신설 여부는 논의기구(Glasgow Dialogue)를 설치해 2024년 6월까지 결론을 내리기로 했다.

개도국, 장기재원 조성 미흡 비판... 이상기후 적응 기금은 2배 늘려

기후재원 논의에서는 선진국들의 약속한 장기재원 조성 목표를 여전히 달성하지 못하는 것에 대해 개도국들이 강하게 비판했고, 선진국들은 2025년으로 연장된 해당 목표액 달성을 위해 지속적으로 노력하기로 했다.

지난 COP16에서 선진국은 개도국 지원을 위한 재원 조성을 위해 2020년까지 매년 1,000억달러를 조성하는 것에 합의하고 COP21에서 이를 2025년까지 연장하기로 한 바 있다. 또한, 선진국은 적응분야 지원을 2025년까지 최소 2배로 늘리는 등 적응재원에 대한 지원을 상당 수준 확대해 개도국의 기후대응 지원시 감축과 적응간 균형을 확보해야 함에 주목했다.

이외에도 당사국들은 2025년 이후의 신규 재원 조성에 관한 논의를 개시해 2024년에 목표액을 확정하고 이를 위한 기술전문가회의 및 고위급 장관회의를 2022~2024년간 개최하는 것에 합의했다.

5년 주기 NDC 공통이행기간 설정 독려

일부 개도국들이 강하게 반대하던 국가감축목표(NDC) 공통 이행기간은 미국과 중국이 5년의 이행기간 설정에 합의함으로써 협상 돌파구를 마련했고, 모든 당사국이 동일하게 5년 주기의 국가감축목표 이행기간을 설정하도록 독려(Encourage)하기로 하였다.

기술지원 의제 중 기후기술센터네트워크(CTCN)의 재정 부족 해결 방안에 대해서는 선진국-개도국 간 이견이 가장 컸으며, 특히 기술-재정 메커니즘 연계 의제는 합의되지 못하고 2022년 6월 부속기구 회의에서 다시 논의하기로 했다.

그 외에 기후기술센터네트워크 이사회 구성 신규 규칙, 기후기술센터네트워크 운영기구(UNEP) 운영기간 연장 등은 합의됐다.

COP26 우리나라 성과와 아쉬움

이번 COP26에는 197개 당사국 정부대표단을 포함해 산업계, 시민단체, 연구기관 등에서 4만여명이 참석했다. 우리나라에서는 한정애 환경부 장관을 수석대표(교체수석대표 김효은 기후변화대사)로 관계부처 공무원과 전문가로 구성된 대표단이 참석했다.

우리 대표단은 국제탄소시장(협정 제6조), 감축, 적응, 재원 등 핵심 협상의제 논의에서 우리측 입장을 적극 개진하는 한편, 환경건전성그룹(EIG) 및 유사 입장국들과 긴밀히 공조해 회의결과 문서에 우리 국익이 최대한 반영될 수 있도록 노력했다.

이번 총회에서 유엔기후변화협약(UNFCCC) 사무국 및 관련기구 직위(220석)에 대한 선거가 실시됐으며, 우리는 △기후기술센터네트워크(CTCN) 이사회 멤버(과기부 기초원천연구정책관), △파리협정 이행준수 위원회 위원(숙명여대 교수), △청정개발체제(CDM) 집행위원회 위원(탄소중립위원회 위원) 에 진출하는 데에 성공했다.

또한, 우리나라는 기후기술센터네트워크(CTCN) 대한민국 협력연락사무소 설립·운영을 위해 향후 5년간 100억원을 공여한다는 계획을 발표했다.

아쉬움으로 남는 대목도 있었다. 석탄 관련 협상에서는 개도국들이 여전히 발전과 빈곤 문제 해결의 어려움 속에 있다며 협상 막바지에 ‘중단(Phase-out)’을 ‘감축(Pahse-down)’으로 수정했다. 미약한 진전이라면 탄소저감장치가 갖춰지지 않은 석탄발전을 단계적으로 감축하기 위한 노력을 가속화한다는 문구가 들어간 것이다. 비효율적인 화석연료 보조금 지원을 단계적으로 중단한다는 내용도 포함됐다.

해프닝도 있었다. 영국 정부와 유엔기후변화협약(UNFCCC)으로부터 ‘탈석탄동맹(PPCA)’ 가입을 요청받은 우리나라는 ‘석탄을 청정한 에너지로 전환하는 성명서’에 서명하기도 했다. 그러나 수용하지 않기로 최종 결정했다. 그 배경은 큰 전제에만 동의할 뿐 탈석탄 시점을 약속한건 아니라는 데에 있다.

그러나 문 대통령은 앞선 발언에서 “한국은 석탄 감축 정책도 과감하게 시행하도 있다”며, “우리 정부 출범 이후 석탄발전소 여덟 기를 조기 폐쇄하고 올해 말까지 두 기를 추가 폐쇄할 예정이다. 2050년까지는 석탄발전을 전면 폐기할 것”이라고 밝히기도 했다.

우리나라는 선진국 반열에 올라섰다. 문 대통령이 개발도상국 지위를 포기하고 공식적으로 선진국을 선언하기도 했다. 그러나 그간 기후·환경 분야에서 전략적으로 개도국 지위를 활용해왔기에 향후 대응 방안 마련에 더욱 깊이를 더해야 할 시점이다.

한편, 내년 27차 유엔기후변화협약 당사국 총회는 이집트 샤름엘셰이크에서, 2023년 제28차 총회는 아랍에미리트(UAE)에서 개최하기로 결정했다. COP28 유치를 위해 노력해온 여수는 2028년 COP33으로 목표를 재설정하고 홍보에 나선다.